Vad säger lagen?

EU-reglerna är tydliga och strikta. Fåglar är fredade. De får inte dödas eller störas annat än under den jakt på dem som tillåts. Sådan jakt bygger på att artens bevarandestatus är säkrad och får absolut inte ske får inte ske när fåglarna häckar. Måsfåglarnas antal har minstat drastiskt de senaste årtiondena. Fiskmåsen är nära hotad, gråtruten hotad och silltruten fridlyst. Helt oavsett populationsstorlek så är måsarna fredade i hela landet från den 1 april till 31 juli. Då får ingen jakt ske.

På den här sidan belyser vi reglerna om skyddsjakt och hur de ska tillämpas för att vara förenliga med den överordnade gemenskapsrätten. Fokus är fågeldirektivet och jaktlagstiftningen, inte artskyddsreglerna eftersom handlingar i syfte att fånga eller döda fåglar och däggdjur räknas som jakt enligt 2 § jaktlagen, 1987:289) och därmed inte regleras av artskyddsförordningen utan av jaktlagstiftningen.

Skyddsjakt/EU-regler

Skyddsjakt och tvingande EU-regler

Vad är skyddsjakt?

Fågeldirektivet och dess praxis tydliggör att fåglar inte får störas eller dödas utom vid jakt. Till jakt räknas även ingrepp i fåglars bo eller ifråga om deras ägg. Jakt får inte ske under häckningsperioden.

Skyddsjakt ger i specifika allvarliga situationer möjlighet att göra sådant som annars är förbjudet, som att flytta ett fågelbo eller t.o.m. döda fåglar. Skyddsjakt kan ske även under den tid eller ifråga om arter där jakt inte är tillåten.

De undantag som får göras (t.ex. för skyddsjakt) räknas upp i direktivet. Följande kriterier måste vara uppfyllda:

1. Det finns ingen annan lämplig lösning.
2. Det gäller någon av de specifika situationer som räknas upp i artikel 9:1 a-c (människors hälsa/säkerhet; flygsäkerhet; allvarlig skada på gröda, skog, boskap, fiske, vatten; flora eller fauna) och det handlar om en betydande skada/risk.
3. Undantaget kan inte inverka negativt på artens bevarandestatus (i regel får det alltså inte gälla en art med negativ populationsutveckling).

Ansvarig myndighet är skyldig att bevisa för varje undantag att kriterierna i artikel 9 är uppfyllda, åtgärder som påverkar skyddade arter måste baseras på beslut som tillräckligt tydligt redogör för grunderna, villkoren och kriterierna i artikeln (C-76/08).

Det undantag som ska göras ska stå i proportion till behovet som motiverar undantaget, se t.ex. C-217/19 och C-76/08, (förvisso rör ärendena undantag enligt artikel 9:1 c och inte a men utifrån direktivets strikta skydd har resonemanget har bärighet vad gäller undantag generellt sett).

Koppling till artens bevarandestatus

Dessutom ska undantag endast göras om det kan säkras att beståndet av arten bibehålls på en tillfredställande nivå (t.ex. C-217-68, C‑60/05, C‑76/08). I det sammanhanget ska understrykas att det faktum att att en art på IUCNs röda lista kategoriserats som “mindre oroande” (“Least Concern”) inte innebär att de har en tillfredställande nivå (se C-76/08).

Indirekt effekt gör att svenska myndigheter ska säkra fågeldirektivets syfte

Eftersom fågeldirektivets artikel 9, om villkoren för undantag från de skyddande förbuden i artiklarna 5-8, är både ovillkorlig och precis (det ges absoluta krav i en uttömmande lista över vad som är kriterier, villkor och giltig grund för undantag) har bestämmelsen direkt effekt. Se bl.a. C-106/77 och C-103/88. Direkt effekt innebär att enskilda kan åberopa direktivet gentemot staten.

En konsekvens av detta är den indirekta effekten – att svenska offentliga organ, såväl lokala och regionala myndigheter som domstolar, är skyldiga att genom sin tillämpning av regelverket säkra direktivets syfte. Det ska ske ex. officio och direkt.

Det betyder att göra allt för att

• tolka inhemska regler i ljuset av direktivets lydelse och syfte
• låta bli att tillämpa regler som strider mot direktivet

I praktiken innebär det t.ex:

• att fatta beslut utifrån direktivets strikta undantagsmöjligheter och inte ge tillstånd till skyddsjakt exempelvis med hänvisning till skaderisk som gäller “annan egendom” eller “orsaker av social karaktär” vilket är grunder som inte finns i artikel 9 och därmed inte får användas för att motivera skyddsjakt på fåglar.
• att sprida information om de specifika reglerna för skyddsjakt på fåglar
• att Naturvårdsverket skyndsamt behöver använder sin möjlighet enligt 26 § 3 st. jaktförordningen att föreskriva anmälningsplikt ifråga om skyddsjakt på enskilds initiativ. En möjlighet som verket inte utnyttjat hittills vilket innebär att Sverige omöjliggör för kommissionen att säkra direktivets syfte enl. artikel 9:4.

Sveriges felaktiga införlivande av fågeldirektivet

Skyldighet att införliva undantagsreglerna exakt och precis

Generellt gäller ifråga om direktiv att medlemsstaterna är skyldiga att säkra direktivets syfte och är fria att välja hur de gör det. Ifråga om fågeldirektivets undantagsbestämmelse, artikel 9, har EU-domstolen dock klargjort att eftersom direktivet rör ett gemensamt arv som var och en av medlemsstaterna ansvarar för inom sitt trritorium (skäl 4 till direktivet som flitigt citeras av domstolen) så måste direktivets kriterier och villkor för när medlemsstaterna får medge undantag från direktivets uttryckas klart och precis i nationella rättsregler.

Se t.ex. C-118/94 där domstolen uttalar att tillämpliga nationella regleringen måste fastställa kriterierna för undantag tydligt och precist, och att myndigheterna är skyldiga att respektera dessa. Eftersom det rör sig om ett system för undantag som ska tolkas restriktivt, och eftersom bevisbördan för att undantagsvillkoren är uppfyllda vilar på de beslutande myndigheterna, är medlemsstaterna skyldiga att säkerställa att varje åtgärd som rör skyddade arter sker på grundval av ett beslut med ett precist och lämpligt motiveringsunderlag, där skäl, villkor och krav enligt artikel 9.1 och 9.2 anges. Undantagsbestämmelser ska tolkas restriktivt, och den myndighet som fattat beslutet har bevisbördan för att nödvändiga förutsättningar föreligger för varje undantag. (se t.ex. C-60/05, C-507/04, 262/85, C-38/99, C-118/94, C-60/05).

Allvarliga brister i det svenska regelverket om skyddsjakt

Sverige har skyldighet att säkra fågeldirektivets syfte – att skydda vilda fåglar – och det innebär bl.a. att se till att förbuden i direktivet respekteras och att undantagsmöjligheterna inte utvidgas. Skyddsjaktsbestämmelser som strider mot direktivet innebär att det inte införlivats korrekt.

I de svenska reglerna finns flera uppenbara brister. Fågeldirektivets uttömmande lista över de intressen som kan lämnas företräde framför fågelskyddet har utvidgats vilket klart strider mot gemenskapsrätten. Det saknas såväl beskrivningar av kontroll som rapportering.

I C 507/04 hade österrikiska delstaten Oberösterreich en bestämmelse i sin jaktlag som gav enskilda rätt att döda fåglar bl.a. för att hindra skador på “annan egendom”. Domstolen underkände detta eftersom något sådant skäl inte motsvaras av någon av grunderna i 9.1 a. Dessutom kritiserade domstolen att det i bestämmelsen helt saknades precisering om organet som för varje undantagsåtgärd hade att pröva att villkoren är uppfyllda och besluta om hur det får genomföras (vilka medel och metoder som får användas) samt att bestämmelsen inte innehöll några preciseringear om hur kontroll ska genomföras. Bestämmelsen stred därför mot både 9.1 och 9.2. Vidare, i samma mål, bedömdes Salzburgs jaktlag bestämmelser som gav möjlighet till undantag med hänvisning till dryckestillverkningens intressen samt möjlighet till fångst med fällor om “ett allmänintresse som kan jämställas med intresset av att avvärja hot mot människors liv eller hälsa inte kan skyddas på annat sätt.” Domstolen uttalade ifråga om båda bestämmelserna att de innebar att direktivet inte införlivats korrekt, eftersom några sådana skäl inte fanns med i den uttömmande uppräkningen av skäl i artikel 9. 

I C-192/11 ansåg kommissionen artikel 9.1 inte införlivats korrekt i polsk rätt eftersom artikel 56 punkt 4a i lagen om naturskydd tillät undantag av andra skäl än de som anges i fågeldirektivet – till exempel av övergripande allmänintresse, inklusive sociala eller ekonomiska skäl, eller av skäl med positiva effekter för miljön. Kommissionen menade att de nationella undantagen inte uppfyllde direktivets skyddskrav mot bakgrund av att uppräkningen av av skäl för undantag i artikel 9.1 är uttömmande, och varje undantagsskäl ska tolkas restriktivt. Domstolen konstaterade att skälen i den polska bestämmelsen särskilt de som handlade om “övergripande sociala eller ekonomiska intressen” – inte fanns med i den uttömmande listan i artikel 9.1 i direktivet och godtog kommissionens yrkande.

Den aktuella formuleringen (hämtad från habitatdirektivet) är densamma som används i den svenska jaktförordningen 23 a §.

Formuleringarna i jaktförordningens bestämmelser, 23 a och 26 – bilaga 4 innebär att Sverige uppenbart inte införlivat direktivet korrekt. I 23 a samt i 26 – och genom att bl.a. p. 2 och 16 i bilaga 4 inte hänvisar till kraven på allvarlighetsgrad resp. avsaknad av annan lämplig lösning, samt att det inte finns någon reglering av hur de omfattande undantagen från förbudsbestämmelserna i form av skyddsjakt på enskilds initiativ, kontrolleras och granskas (se bl.a. C-192/11 där domstolen bedömde att Polen införlivat 9.2 e felaktigt genom lagstiftningen inte innehöll några bindande bestämmelser om kontrollmekanismer – vilket även är fallet i Sverige ifråga 26 § jaktförordningen) motverkar den svenska regleringen på ett allvarligt sätt fågeldirektivets syfte och omöjliggör den kontroll som kommissionen enligt artikel 9.4 ska ha.

Orsaken är att man formulerat skyddsjaktsbestämmelserna utifrån artikel 16 från habitatdirektivet, som är mindre strikt än fågeldirektivets artikel 9 när det gäller möjligheterna att göra undantag från förbuden. Habitatdirektivet gäller för vilda djur medan fågeldirektivet är specifikt för fåglar. Genom att man utgått från habitatdirektivets undantagsmöjligheter har skyddet av fåglarna, fågeldirektivets syfte, kraftfullt underminerats.

I C 247/85 menade kommissionen att en bestämmelse där skada istället för allvarlig skada angavs som grund för undantag stred mot direktivet. Domstolen uttalade att eftersom kommissionen inte visat att rekvisitet i praktiken inte tillämpades på samma sätt som begreppet allvarlig skada så avvisades denna del av talan. È contrario innebär det att om en lägre grad av skada än “allvarlig skada” krävs vid tillämpningen av en undantagsbestämmelse så är denna inte förenlig med gemenskapsrätten. Den slutsatsen är också helt i enlighet med domstolens case law där det klargörs vad som utgör ett korrekt respektive ett felaktigt införlivande av direktivet.

Av översikten nedan framgår det tydligt att de svenska reglerna har flera allvarliga brister. Detta är något som lagstiftaren och ansvarig myndighet är väl medvetna om. I riktlinjerna för skyddsjakt konstateras redan för 2012 att: “I fråga om fåglar bör endast allvarliga skador på gröda, boskap, skog, fiske och vatten avses. Därför kan inte skador på annan egendom utgöra skäl för skyddsjakt efter fåglar.” och att “Fågeldirektivets undantag är mer begränsat än art- och habitatdirektivets. Det återspeglas dock inte i den svenska lagstiftningen.”